बिज्ञापन

२०७२ सालमा संविधान जारी भएपछि नेपालमा संघीय शासन प्रणालीको थालनी भयो। तथापि संविधानले अँगालेको संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक राज्य व्यवस्था संविधानसभामा एकाएक उब्जेको विषय थिएन। दशवर्षे माओवादी सशस्त्र संघर्षको जग र २०६२–६३ को जनआन्दोलनको बलबाट राजतन्त्रको अन्त्य गरेर विभिन्न आन्दोलनको मर्मबमोजिम यसको पृष्ठभूमि तयार भएको थियो। नयाँ बन्ने संविधानमा राज्यको पुनर्रसंरचना र तिनको शासकीय स्वरूप कस्तो हुने भन्ने विषयको बहस भैरहेको वेला मधेसमा उठेको आन्दोलनले निकासको थप एक खुड्किलो थपिदियो। यसै आन्दोलनपछि चैत्र ३०, २०६३ मा अन्तरिम संविधान संशोधन गरी नेपालको राज्य संरचना संघीय स्वरूपको हुने निश्चित गरियो। जेठ १५, २०६५ मा बसेको संविधानसभाको पहिलो बैठकले संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक राज्य विधिवत रूपमा घोषणा गर्यो।

बिज्ञापन

नेपालमा संघीयताको अभ्यास

हाल नेपालमा संविधानले निर्धारण गरेको संघ, प्रदेश र स्थानीय तह गरी ३ तहको शासन प्रणाली अभ्यासमा छ। संविधानको धारा ५६ ले राज्यको स्वरूप निर्धारण गरेको छ भने धारा ५७ ले राज्य शक्तिको बाँडफाँड गरेको छ। त्यस्तै, संविधानको अनुसूची-४ ले प्रदेशको भौगोलिक क्षेत्र निर्धारण गरेको छ भने अनुसूची ५, ६, ७, ८, ९ ले राज्यका निकाय ९ संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको अधिकार क्षेत्र निर्धारण गरेको छ, जहाँ एकल अधिकार र साझा अधिकारलाई स्पष्ट परिभाषित गरेको छ। एकल अधिकारको विषयमा सम्बन्धित तह स्वायत्त छन्र भने साझा अधिकारको विषयमा सहकार्य, समन्वय र सहअस्तित्वको मान्यताबमोजिम शासन सञ्चालन गर्ने व्यवस्था रहेको छ। समग्रमा नेपालको संघीयताको अभ्यास निम्न प्रकारले गरिएको छ।

बिज्ञापन

राजनीतिक अभ्यासमा ३ तहको शासन प्रणाली रहेको छ। राज्यको संरचनाबमोजिम नै संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको छुट्टाछट्टै स्वायत्त सरकारको निर्माण हुने व्यवस्था रहेको छ। आवधिक निर्वाचनको माध्यमद्वारा मिश्रित निर्वाचन प्रणालीबमोजिम संघीय संसद्को गठन भई सोहीबाट संसदीय प्रणालीबमोजिम सरकारको निर्माण हुन्छ। त्यस्तै, प्रत्येक प्रदेशको पनि मिश्रित निर्वाचन प्रणालीबमोजिम प्रदेश सभाको गठन भई सोही सभाबाट सरकारको निर्माण हुने व्यवस्था रहेको छ। स्थानीय सरकार निर्माणमा जनताको प्रत्यक्ष मतदानबाट पालिका प्रमुख, उपप्रमुख र वडाध्यक्ष, वडा सदस्य निर्वाचित हुने व्यवस्था छ।

संघीय सरकारको अधिकार क्षेत्र संविधानको अनुसूची ५, प्रदेश सरकाको अधिकार क्षेत्र अनुसुची ६, संघ र प्रदेशको अधिकार क्षेत्र अनुसूची ७, स्थानीय तहको अधिकार क्षेत्र ८ र संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको अनुसूची ९ ले तोकेका अधिकार क्षेत्रमा शासन सञ्चालन गर्ने अधिकार रहेको छ। स्वायत्त रूपमा प्रयोग गर्न पाउने अधिकार संघीय सरकारले अनुसूची ५, प्रदेश सरकारले अनुसूची ६ र स्थानीय तहले अनुसूची ८ को अधिकार क्षेत्रको विषयमा एकल शासन सञ्चालन गर्न पाउने गरी अधिकार प्रदान गरिएको छ। तर, आफ्नो अधिकारको क्षेत्रमा संघीय तहले कानुन बनाउँदा संविधानसँग नबाझिने गरी, प्रदेशले कानुन बनाउँदा संविधान र संघीय कानुनसँग नबाझिने गरी र स्थानीय तहले कानुन बनाउँदा संविधान, संघीय कानुन र प्रदेश कानुनसँग नबाझिने गरी बनाउनुपर्छ। अवशिष्ट अधिकार संघीय तहमा निहित रहेको छ।

अनुसूची ७ को अधिकारको क्षेत्रमा संघीय सरकार र प्रदेश सरकारले र अनुसूची ९ को विषयका अधिकारमा क्षेत्रको विषयमा संघ, प्रदेश र स्थानीय तहले संयुक्त रूपमा प्रयोग गर्ने गरी अधिकार प्रदान गरिएको छ। जसको प्रयोग सहकार्य, समन्वय र सहअस्तित्वको मान्यताबमोजिम गर्नुपर्छ। संविधानको धारा ५९ मा आर्थिक अधिकारको प्रयोगसम्बन्धी व्यवस्था गरिएको छ। त्यस्तै, धारा ६० मा राजस्व बाँडफाँडको व्यवस्था गरिएको छ।

संघीय सरकारले कर, भन्सार महसुल, अन्तः शुल्क, मूल्य अभिवृद्धि कर, संस्थागत आय कर, व्यक्तिगत आय कर, परिश्रमिक कर, गैर कर, राहदानी शुल्क, भिसा शुल्क, पर्यटन दस्तुर, सेवा शुल्क दस्तुर, जुवा र चिठ्ठा, क्यासिनो, दण्ड जरिवाना र संघीय कानुन र अन्य प्रचलित कानुनअनुसार लगाइने अन्य कर तथा गैर कर लगाउन सक्छ। प्रदेशको आर्थिक अधिकारको क्षेत्रमा कर, घरजग्गा रजिस्ट्रेसन शुल्क, सवारीसाधन कर, मनोरञ्जन कर, कृषि आयमा कर, गैर कर, सेवा शुल्क दस्तुर, पर्यटन शुल्क, दण्ड जरिवाना र प्रदेशको अधिकार क्षेत्रको विषयमा प्रदेश कानुन र अन्य प्रचलित कानुनअनुसार लगाइने अन्य कर तथा गैर(कर पर्छन्। स्थानीय तहले कर, सम्पत्ति कर, घर बहाल कर, घरजग्गा रजिस्ट्रेसन शुल्क, सवारीसाधन कर, भूमि कर, विज्ञापन कर, व्यवसाय कर, गैर कर, सेवा शुल्क दस्तुर, पर्यटन शुल्क, दण्ड जरिवाना र स्थानीय तहको अधिकार क्षेत्रको विषयमा स्थानीय कानुन र अन्य प्रचलित कानुनअनुसार लगाइने अन्य कर तथा गैर करबाट आम्दानी गर्न पाउने गरी अधिकार क्षेत्र छुट्याइएको छ।

प्रशासनिक अभ्यास :

नेपालमा संघीय शासन प्रणालीको प्रभावकारी अभ्यास गर्नको लागि प्रशासन संरचना पनि संघ, प्रदेश र स्थानीय गरी ३ तहको बनाइएको छ, जसको लागि संविधानमा निम्न व्यवस्था गरिएको छ। नेपालको संविधानको धारा २८५ मा सरकारी सेवाको गठनसम्बन्धी व्यवस्था रहेको छ। जसअनुसार उपधारा १ बमोजिम नेपाल सरकारले देशको प्रशासन सञ्चालन गर्न संघीय निजामती सेवा, र आवश्यकताअनुसार अन्य संघीय सरकारी सेवाको गठन गर्न सक्नेछ। त्यस्ता सेवाहरूको गठन, सञ्चालन र सेवाका सर्तहरू संघीय ऐनबमोजिम हुनेछ। त्यस्तै, उपधारा २ मा संघीय निजामती सेवालगायत सबै संघीय सरकारी सेवामा प्रतियोगितात्मक परीक्षाद्वारा पदपूर्ति गर्दा संघीय कानु्नबमोजिम खुला र समानुपातिक सिद्धान्तको आधारमा हुनेछ। उपधारा ३ मा प्रदेश मन्त्रिपरिषद, गाउँकार्यपालिका र नगरपालिकाले आफ्नो प्रशासन सञ्चालन गर्न आवश्यकताअनुसार कानुनबमोजिम विभिन्न सरकारी सेवाहरूको गठन र सञ्चालन गर्न सक्ने व्यवस्था रहेको छ।

अन्य राष्ट्रको सफल अभ्यास :

भारत, अमेरिका, स्विट्जरल्यान्डलगायत राष्ट्रमा संघीय शासन प्रणालीको सफल अभ्यास भइरहेको हुनाले नेपालमा संघीय शासन प्रणालीप्रति आकर्षण बढ्दै गयो। सन्तुलित क्षेत्रीय विकास कायम गर्न संघीयता आवश्यक परेको हो। भौगोलिक तथा सामाजिक रूपमा सन्तुलित विकास कायम गराउन संघीय शासन प्रणाली अति उत्तम हुन्छ।

संघीयताको प्रारम्भिक अनुभूति

शासन प्रक्रियामा हरेक नागरिकहरूको सहभागिता र स्वामित्व कायम गरी विकासका लाभहरू समन्यायिक रूपमा वितरण गर्ने अवधारणा स्वरूप नेपालमा संघीय शासन पद्धति सुरु गरिएको छ। नेपालको संविधानले संवैधानिक व्यवस्था अनुरूप राज्यको पुनर्संरचना गरी तीन तहका सरकारको परिकल्पना गरिएको छ। तर तीनै तहका सरकारहरूको पूँजीगत खर्च गर्ने क्षमतासमेत विगतको केन्द्रीय शासन पद्धतिकै जस्तो अवस्थामा रहेको छ भने कार्यपद्धति र सेवा प्रवाहको स्तरमा समेत अपेक्षित सुधार आउन नसकेको भन्ने आम गुनासाहरू रहेका छन्।

नेपालमा संघीय राज्य संरचनाका केही आधार छन्। हाम्रो संघीयतामा बहुसरकार प्रणालीको एकीकृत संविधान छ भने जनसंख्या र भौगोलिक सीमा तोकिएको छ। प्राकृतिक स्रोतसाधनको विद्यमानता र त्यसको उपयोगको नीति छ भने जातीय, सांस्कृतिक, सामाजिक र भाषिक सामञ्जस्यताको अनिवार्यता यसले माग गर्दछ।संघीय शासन प्रणालीको मुख्य उद्देश्य नै लोकतन्त्रबाट प्राप्त हुने लाभको समानुपातिक, समावेशी र न्यायोचित वितरणको अवस्था सिर्जना गर्नु हो। यसका लागि तीनै तहका सरकारबीच सहकार्य, सहअस्तित्व र समन्वयको सम्बन्ध आवश्यक हुन्छ।

विभिन्न तहका सरकारबीच कार्य जिम्मेवारीको संविधानतः स्पष्ट बाँडफाँट गरिएको छ भने वित्तीय विकेन्द्रीकरण र राजश्व परिचालनको स्पष्ट खाका तय गरिएको छ। पूर्वाधार विकासको वर्तमान अवस्था र भावी सम्भावनाबारे स्पष्टता छ भने सरकारका प्रत्येक तहमा प्रतिनिधित्व प्रणाली र निर्वाचन पद्धतिको स्पष्टता पनि छ।हाम्रो संघीयतामा केन्द्र, प्रदेश र स्थानीय तहबीच समन्वय र अन्तरसम्बन्धको व्यवस्था गरिएको छ भने प्रदेश र स्थानीय सरकारको स्वमिलन सम्बन्धी व्यवस्था पनि छ। यसमा विवाद निरूपण सम्बन्धी संवैधानिक व्यवस्था गरिएको छ भने भौगोलिक सुगमता, आर्थिक सक्षमता र जातीय एवम् भाषिक सघनतालाई ध्यान दिइएको छ।

मुलुकको चालु खर्चमा वृद्धि भई विकास खर्च खुम्चिंदै जानु एवम् स्थानीय तहमा भ्रष्टाचार र आर्थिक अनुशासनहीनता बढ्दै जानुले संघीय शासन पद्धतिप्रति नागरिक सशंकित र चिन्तित हुँदै गएको देखिएको छ। अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोगको वार्षिक प्रतिवेदनहरूका अनुसार स्थानीय तहहरूमा भ्रष्टाचारको विकेन्द्रीकरण मात्र भएको देखिन्छ।त्यसैगरी महालेखा परीक्षकको वार्षिक प्रतिवेदनहरूले समेत प्रदेश र स्थानीय तहहरूमा आर्थिक अनुशासनको अवस्था बिग्रँदो रहेकोले चिन्ताजनक अवस्थामा पुगेको जनाएको छ। स्थानीय सरकारमा खासगरी खरिद प्रक्रिया, उपभोक्ता समितिमार्फतको निर्माणमा हुने अनियमितता, प्राकृतिक स्रोतहरूको चरम दोहन र दुरुपयोग तथा तजबिजी योजना र बजेटको विनियोजन लगायत विषयहरूमा अनियमितता हुने गरेको देखिएको छ भने प्रदेश तहमा अनावश्यक संगठन संरचनाहरू निर्माण गर्ने वितरणमुखी कार्यक्रमहरू तथा विलासी सवारी साधन र व्यक्तिगत सुविधाका लागि स्रोतको दुरुपयोगका प्रवृत्तिहरू देखिएका छन्।

सबैको समावेशीकरण र राज्यमा सबैको सहभागिता र प्रतिनिधित्व, नयाँ निर्वाचन पद्धति, व्यवस्थापकीय स्वरूपमा परिवर्तन, कार्यकारी संरचनामा परिवर्तन, दलको भूमिकामा परिवर्तन हाम्रो शासन प्रणालीका विशेषता हुन्। सामाजिक परिवर्तनले गर्दा नेपालको शिक्षा, स्वास्थ्य, धार्मिक तथा सांस्कृतिक र जातीय, क्षेत्रीय व्यवस्थाको विकासमा समेत परिवर्तन भएको छ, जुन हाम्रो शासन प्रणालीमा अन्तरनिहित प्रवृत्ति हो।

नेपालको संघीय शासन पद्धतिको प्रारम्भिक अनुभूति सकारात्मक नदेखिनुमा तीनै तहका सरकारहरू दोषी देखिन्छन्। लामो समयसम्म संघीय कानून बन्न नसक्नु, संघको कानून नहुँदा प्रदेश र स्थानीय तह समेत आ–आफ्नो क्षेत्राधिकारमा कानून बनाउनबाट वञ्चित रहनु, प्रदेश र स्थानीय तहमा कानून निर्माण गर्ने सैद्धान्तिक क्षमताको कमी हुनु आदि बिडम्वनाको विषय हो।प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगले तीनै तहका सरकारहरूबीच हुने वित्तीय हस्तान्तरण तथा प्राकृतिक स्रोतको सन्तुलित तथा समन्यायिक बाँडफाँट गर्न नसक्नु संघीयताको दोषको रूपमा लिएको पाइन्छ।समायोजनमा प्रदेश र स्थानीय तह कर्मचारीको आकर्षणमा पर्न नसक्नु, दक्ष, अनुभवी र क्षमतावान कर्मचारीले संघ रोज्नु, प्रदेश र स्थानीय तहमा कर्मचारीको न्यूनता हुनु, नयाँ नियुक्त कर्मचारीमा अनुभवको कमी हुनु, स्थानीय तहमा करार कर्मचारीको नाममा राजनीतिक कार्यकर्तालाई नियुक्ति दिइनु, कर्मचारीको वृत्ति–विकास अन्योल हुनु, जनप्रतिनिधि र कर्मचारी बीच सुमधुर सम्बन्ध हुन नसक्नु, उत्प्रेरणा र मनोबलको कमी हुनु आदिले प्रदेश र स्थानीय तहलाई प्रशासनिक संघीयताले उपेक्षा गरेको देखिन्छ। संविधान, कानून र संघीयताको मर्म विपरीत राजनीतिज्ञ, कर्मचारी र सर्वसाधारणको बुझाइ हुनु, संविधानले तल्लो तहको स्थानीय तहमा अपेक्षा राखेको काम संविधानको भावना विपरीत माथिल्लो तहमा फर्काइनु, संघले प्रदेश तथा स्थानीय तहलाई आफू मातहतको इकाइको रूपमा बुझ्नु आदिलाई सकारात्मक रूपमा देखिएको छैन।

निर्वाचन प्रणाली खर्चिलो हुनु, टिकट पाउन र चुनाव जित्नका लागि ठूलो रकमको आवश्यकता पर्नु, राजनीतिक सेवा हो भन्ने भावना जनप्रतिनिधिमा नरहनु जस्ता महँगो चुनावी संस्कृतिको विकास भएको छ।दक्ष र क्षमतावान कर्मचारीको अभावमा प्रदेश तथा स्थानीय तहमा आर्थिक कार्य प्रणाली प्रभावकारी हुन नसक्नु संघीय शासन पद्धतिको दोषको रूपमा रहेको छ। प्रशासनिक ज्ञानको कमी, कमजोर मनोबल, राजनीतिक दबाव आदिका कारण वित्तीय अनुशासन कमजोर भई बेरुजु तथा भ्रष्टाचार बढ्दै जानु संघीयताको प्रमुख समस्या रहेको मानिन्छ।प्रदेश तथा स्थानीय तहमा राजनीतिक अपरिपक्वता र कर्मचारीको अकार्यगत संस्कृति देखिनु स्थानीय तहमा जनप्रतिनिधि र कर्मचारीको कार्यक्षेत्र स्पष्ट नहुँदा द्वन्द्व बढ्दै गएको पाइन्छ।प्रदेश तथा स्थानीय तहलाई राजश्वको जिम्मेवारी न्यून रहनु, अधिकांश स्थानीय तहको आन्तरिक आय कमजोर हुनु तथा संघको अनुदान माथिको परनिर्भरता बढ्दै जानु संघीयताको कमजोरीको रूपमा लिइन्छ।संघ, प्रदेश तथा स्थानीय तहका सरकारहरू बीचको अन्तरसम्बन्ध स्पष्ट रूपमा परिभाषित नहुनु, अन्तर प्रदेश परिषद् प्रभावकारी हुन नसक्नु, एकअर्का सरकारबीच अपेक्षित समन्वय कायम हुन नसक्नु संघीयताको ज्वलन्त समस्या मानिन्छ। प्रदेश र स्थानीय तहहरूमा भ्रष्टाचार र आर्थिक अनुशासनहीनता बढ्दै जानुको मूल मुहान अहिलेको खर्चिलो चुनाव पद्धति नै हो। यसले गर्दा राजनीतिमा गलत व्यक्तिहरू प्रवेश गर्ने, शासनको वैधता गुमाई भ्रष्टाचार र अनैतिकतालाई संस्थागत गर्ने गराउने क्रियाकलाप यत्रतत्र देखिएका छन्।

प्रदेश तथा स्थानीय तहमा आर्थिक प्रशासन तथा सार्वजनिक खरिद सम्बन्धी ज्ञान भएका कर्मचारीको अभाव छ। जनप्रतिनिधिले वित्तीय उत्तरदायित्व लिनु नपर्ने कारण कर्मचारीले राजनीतिक दबावका आधारमा काम गर्नुपर्दा आर्थिक अनुशासनहीनता बढ्दै गएको देखिन्छ। भ्रष्टाचारको उत्प्रेरक र प्रोत्साहक दुवै तत्व उत्तिकै सक्रिय रहेका छन्। न्यूनतम जीवनयापन गर्न नसकिने तलब र सामूहिक मनोविज्ञानका कारण इमानदारहरू समेत भ्रष्टाचारमा संलग्न रहने गरेका छन्। हाम्रो समग्र सामाजिक, सांस्कृतिक, शासकीय र राजनीतिक वातावरण नै भ्रष्टाचारमैत्री भएकोले जुनसुकै माध्यमबाट भए पनि शक्ति र स्रोत हासिल गर्नुलाई शक्तिशाली र सफल भन्ने भाष्य निर्माण भएको छ।नेपाली समाजले अदृश्य शक्ति, कसैको भक्ति वा चाकडी गरेका कारण शक्ति, स्रोत र ऐश्वर्य प्राप्त हुने कुरामा विश्वास गर्दछ। श्रम र सीप भन्दा पनि चमत्कार हुने कुरामा विश्वास बढी नै छ। सोही मूल्य पद्धतिलाई औपचारिक सत्ताले शासन गर्ने आधारका रूपमा संस्थागत गरेको छ।प्रदेश र स्थानीय तहमा कर्मचारीको मनोवृत्ति सरकारी सेवालाई आर्थिक लाभको अवसरको रूपमा लिने, मौका मिलेसम्म आर्जन गर्ने, द्रव्यमुखी सोच, नैतिकता र निष्ठाको खडेरी, तजबिजी अधिकारको प्रयोगले गर्ने कारणले अनियमितता बढाएको पाइन्छ।

संघीय शासन प्रणालीको मुख्य उद्देश्य नै लोकतन्त्रबाट प्राप्त हुने लाभको समानुपातिक, समावेशी र न्यायोचित वितरणको अवस्था सिर्जना गर्नु हो। यसका लागि तीनै तहका सरकारबीच सहकार्य, सहअस्तित्व र समन्वयको सम्बन्ध आवश्यक हुन्छ।संघ, प्रदेश र स्थानीय तहले संविधानले बाँडफाँट गरे अनुसारको जिम्मेवारी पूरा गर्नु नै संघीयतालाई सही लिकमा ल्याउने काम हो। लोकतन्त्रका मूल्यमान्यतालाई आत्मसात् गर्दै जनतालाई छिटो, छरितो र सर्वसुलभ रूपमा गुणस्तरीय सेवा प्रवाहबाट लोकतन्त्रका लाभ वितरण गर्ने हो भने संघ, प्रदेश र स्थानीय तहमा सुशासनको सुगन्ध फैलाउन सम्भव देखिन्छ।

निष्कर्ष,

राज्यशक्ति र जिम्मेवारीलाई दुई वा दुईभन्दा बढी तहका सरकारबीच बाडँफाँड र समायोजन गरी गरिने शासकीय अभ्यास संघीयता हो। यसमा राज्यको राजनीतिक आर्थिक र प्रशासनिक शक्तिलाई सरकारका विभिन्न तहहरूमा बाँडफाँड गरी राज्य व्यवस्था सञ्चालन गरिन्छ। संघीयता केवल शक्ति र अधिकारको विकेन्द्रीकरण मात्रै नभई नागरिक हित प्रवर्धन, उपलब्ध स्रोत र साधनको समुचित परिचालनको आधार पनि हो।

(उप्रेती नेपाल सरकारका उपसचिव हुन्।)